关于落实行政执法责任制,优化营商环境问题与对策研究

王春林

【作者简介】 王春林，内蒙古山西商会法律顾问、内蒙古尊恒律师事务所主任，中国政法大学法学学士，中国共产党党员，曾发表过数篇被省级刊物刊载的文章，有着极其深厚的法学理论功底，较为专业的知识水平和较强的实践经验。2012年11月1日被中共内蒙古自治区司法厅委员会授予“全区律师行业为民服务创先争优活动优秀律师党员”。2018年6月25日被中共呼和浩特市司法局党组授予2017年度“优秀党务工作者”荣誉称号，曾二次被内蒙古自治区总工会聘请为法律援助团律师。为法治建设做出卓越贡献，个人关于股东出资问题曾推动了公司法解释三的制定。并且代理过很多有影响力的疑难复杂案件，深受当事人好评。

【摘 要】 本文从法治化营商环境的现状出发，深刻分析在公有制经济体制主导市场经济的中国，存在着哪些仍然制约优化营商环境的问题，积极探索建立适合社会主义经济体制发展的行政执法责任落实的“1143”工作法，即坚持一个引领，遵循一个标准，聚焦四化建设，实现三项提升，以求为优化营商环境建言献策，贡献笔者的一份力量。

【关键词】 法治化 营商环境 问题对策

营商环境是指市场主体在进入、生产、经营以及退出的过程中，所涉及一切外部因素和影响条件的总和，能促进本地市场经济的可持续发展，提高国家竞争力。法治是治理现代市场经济正常有效运行的重要手段之一，是保障市场主体权益不被侵害，形成平等、良性的市场竞争环境的根本措施。健康、良性的营商环境需要完备健全的法律法规作为基础制度保障,这就不仅要求立法、司法部门要做到公平公正、公开透明,也要求市场主体知法守法,积极树立依法经营、依法从事市场活动的意识,同时严格约束政府公权机关的权力行使,抛弃过去单一司法意识，实现从单一的市场监管者到多元的市场经济主体服务者、营商环境秩序的维护者的转变。

目前，在全球范围内存在着对地区营商环境评估的若干套指标体系，由世界银行每年发布的《营商环境报告》，在其中颇具代表性。核心评价指标主要围绕各个国家和地区营商环境的国际化、法制化、市场化、便利化四个维度展开。2019年2月，中共中央总书记、国家主席习近平在中央全面依法治国委员会第二次会议上全面、深刻阐述了“法治是最好的营商环境”这一重要论断的各项核心内涵。2019年3月，国务院总理李克强在当年政府工作报告中提及今年工作任务时，在第二项就提到要“着力优化营商环境”。

2021年年底，由国家发改委主持编写的《中国营商环境报告2021》、华南美国商会在广州发布《2021年中国营商环境白皮书》和世界银行发布的《2021营商环境报告》显示，目前中国被列为了全世界范围内的最佳投资目的地。但根据多项调研报告的多项数据显示，目前我国营商环境整体水平与世界发达国家相比，仍存在较大的差距，尤其在营商环境的法治化建设进程方面，我国与西方许多发达国家的差距较为明显。就目前“十三五”荣耀收官，“十四五”全面擎画来看，我国的经济发展态势已经开始从高速发展转变为高质量发展的阶段，无论是从立法、司法、守法、执法的角度来看，我国的整体法治化进程，要落后于经济发展。

随着经济的快速腾飞，法治进程落后于经济发展的弊病逐渐在营商环境中显现：司法舞弊、执法不规范、市场主体准入机制不平等、对政府公权力限制不够、市场主体权益维护通道狭窄等各方面问题开始大范围显现。党的十八大以来，习近平总书记的法治思想领航着法治中国这艘巨轮破冰向前，我国营商环境的法治建设发生历史性变革的同时，也取得了历史性成就。直到2021年6月2日，李克强总理在“放管服”电视电话会议上发表重要讲话，要着力培育、激发市场主体活力，同时全面部署了持续一体推进的“放管服”改革，致力打造国际化、法治化、市场化、便利化的营商环境，培育壮大社会主义经济体制下的市场主体，最大程度释放市场活力和社会创造力，以此为背景，笔者展开研究。

一、我国法制化营商环境面临的问题

（一）法律法规体系不健全

党的十八大以来，经济随着营商环境法制化的不断完善而开始腾飞，各个经济主体无论对法律的供给保障，无论在刚需方面还是在期待方面都远远高于以往任何时候，但较西方资本主义市场经济体制，我国社会主义市场经济直到1949年建国以后才逐渐迈上正轨，在短短70多年发展的过程中，问题和挑战层出不穷，加之立法工作在市场行为层面上本身就存在一定滞后性，即使有对市场的先见性预判，仍不能全方位、全领域的满足立法保障与市场行为相匹配，所以目前我国企业发展与营商环境保障的法律法规和相关规则仍不健全，整体立法水平较世界先进国家相比仍有不小差距，部分营商环境领域的法律、法规及相关配套制度呈现空白状态，尤其在行政执法责任制的重点领域虽已建立起了配套制度但并不完善，不能充分保障营商环境在经济快速发展的二十一世纪全面、健康的运行。突出表现为，在立法过程中企业参与度不够，立法完成后调研不够，执行过程中监督不够，问题显现后惩处力度不够，导致行政执法、立法与市场需求、经济发展的相匹配程度大打折扣，尤为明显的是部分地区针对行政执法、立法没有充分考虑到地域特殊性，仅仅是重复中央立法，模仿、照搬其他省区地方立法，法律规范针对性不强，且部分立法内容过于原则性和概括化，容易被钻空子，难以实现立法目的。

（二）政府依法行政能力有待提高

党的十五大时期，确立了邓小平理论为党的阶段性指导思想，将依法治国确定成为发展建设的主基调，同时确立了我国以公有制为主体，多种所有制并存发展的基本经济制度建设走向，为中国特色社会主义事业的跨世纪发展作出了全面部署，尤其对法治化营商环境建设的一体推进具有重大的现实意义和深远的历史意义。在我国经济快速发展的今时今日，各级市场主体都发挥着独一无二的作用，但在市场实际的管理运营中，我们不难发现我国非公有制经济仍然存在着被不平等对待现象，突出表现为在原材料获取、渠道信息获得以及金融扶持等方面，始终存在宏观调控不够完善及时，微观立法不能全面覆盖的问题。行政执法工作的公平公正对市场环境的整体发展和经济活动正常展开起着决定性的作用，营商环境是否能够得以持续性高质量发展的难点、堵点和痛点无不与行政权的运行尤其是行政机关的市场监督管理息息相关，激发市场的核心活力驱动离不开自由和开放，但有效健康的市场行为离不开政府的优质管理。在世界银行营商环境评价指标中，开办企业、办理施工许可、获得电力、产权登记、纳税、跨境贸易六项均涉及政府的行政行为，推进政府职能实施过程中的行政执法体制改革，使之进一步与市场经济体制相适应，是建成、建好法治化营商环境的必经之路。党的十八大以来，在以习近平总书记为核心的党中央带领下，我国法治环境建设相继进行了一系列的大刀阔斧改革，发生了翻天覆地的变化，取得了历史性的成就，在清晰看到法治化营商环境的建设已经取得一定突破的同时，我们也必须清楚的认识到，就目前来说，政府职能在对市场经济发挥作用的过程中，仍然存在一定的“短板”，集中表现在市场行政干预过度、市场主体差别对待、信息不够公开透明、政策不明朗不具体、思维意识转变缓慢、政府服务营商环境的意识不强等方面。

（三）社会整体法治意识薄弱

2020年，国务院总理李克强签署国务院令，公布《优化营商环境条例》，其中最重要、最核心的意义，就是把十八大胜利召开以来的各省市、各政府职能部门在优化营商环境方面做出的亮点工作以及行之有效的政策办法，总结提升到了法规制度层面，使其进一步具备可操作性的同时，又使其具备了系统化、规范化的特点，增强了相关法律法规对于优化营商环境的权威性、时效性，从顶层设计和制度笼子两个层面为优化营商环境提供了坚实有力的保障支撑。法治化营商环境的建成是我国社会市场经济从初级阶段发展到高级阶段的必然趋势，这是对经济市场的各项活动本源性、深层性思考的结果。做好市场经济的重心工作，就必须将视野拉高、视线放低，目光从市场活动本身转移到更深层次的政治、经济、文化等社会要素，核心思想旨在探索建立健全的、可持续性发展的营商环境。在对优化营商环境做调研、讨论时，除了关注市场走向、政策调控等外相，更应当关注深层次的人文、社会、文化等内相。意识决定形态，当前制约社会经济、营商环境进一步绿色发展的种种问题的根本所在，溯源追本之下，必定与内相因素息息相关。传统中国文化强调个人是社会关系的一部分，重视社会关系，市场经济中存在较多异化的人情，市场主体在从事经济活动时缺乏对规则的敬畏和对契约的遵守。当异化的人情突破规则的边界时，人情成为经济交往的媒介，“托关系”、“走后门”成为交易中的潜规则。人情逐利而动，正常的市场交易需要找关系，极大地增加了社会交易成本，市场运行的不确定性，势必导致资本、人力等重要资源要素的流失。当人情突破公权边界时，便会滋生权钱交易、以权谋私，官本位思想盛行，阻滞了营商环境的建设。

二、我国法制化营商环境问题的对策

（一）科学立法，构筑完善的法律体系

善治之本在于良法。正所谓天下之事，不难于立法，而难于法之必行。法治是现代文明的制度基石，对中国特色社会主义经济体制建设至关重要，如何将法治固根本、稳预期、利长远的作用发挥好，直接事关更好保障营商环境的持续性优化全局。

要坚持法治体系建设稳准狠快。始终坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，在法治体系建设中贯彻好中国特色社会主义法治理论。一方面要坚持立法的时效性与实用性，坚持立、改、释、废四措并举，进一步推动营商环境建设，法律缺失地带的立法工作快速开展，切实做到有法可依。同时对已有的、不利于市场主体之间公平竞争的、阻碍市场各类要素流通的法律法规，或废或改，确保立法工作与当下社会经济改革进程相适应。另一方面要推进立法与重点领域、重点人群相契合。对市场经济各级主体呼声最大、需求最迫切的领域加强立法。确立公有制经济与非公有制经济平等保护的核心立法理念，细化营商环境中权利类型和保护方式，不断提高经济违法犯罪成本，对市场经济中各类主体的物、债、股权以及其他具有财产内容的合法权利平等保护，真真切切地提高运用法治思维、方式解决问题的实际能力，推动法治建设行稳致远。

要坚持法治体系建设为民初心。坚持法为民立、立法为商，立法中就必须高度、集中体现人民的利益、维护人民的权益、增进人民的福祉，让法律成为人民群众最大的“靠山”，让视线聚焦人民群众急、难、愁、盼的问题，真正把力用在人民关心关切的地方，针对群众呼声最强烈、最突出的问题，要加快研究，完善相关法律法规制度。要让中央建设法制化营商环境的法规落地生根，真正在地区发挥最大的正向推力，就要充分听取企业家、行业协会、商会建议，对意见采纳情况集中公开反馈，推进法律文件的调研论证等工作，形成良性互动。在制定地方性法规时要把握地方实际情况，因地施策，让中央法规落地生根。不断细化法律实施规范，做好相关营商环境法律法规的配套实施办法和执行标准的细致解读，增强实际操作性，从“纸面”到“地面”。 

要坚持法治体系建设见实见效。当今世界发展格局处百年未有之大变局当中，我国经济社会的高速发展，互联网对于经济市场的发展影响力不断增强。特殊背景下，要聚焦时代特点，补足短板，进一步深入推动法治现代化，促进国家法治营商环境的治理体系、能力现代化，就要从理念上向国际先进看齐，从实践上向先进区域对标，例如新加坡在2020世界银行发布的年全球营商环境排名中名列世界第二位最受投资者满意的营商环境，其营商环境是世界范围内相对典型和先进的法治化模式，在知识产权保护、人才引进培养、立法司法保障以及各级主体的权益保障都有着坚实可靠的制度保障。再例如我国香港，优势在于领域内最先进、最有利的金融服务保障和市政管理政策，其多元、包容的开放性和高度的国际化使其逐步由亚洲的金融中心演变成了世界的金融中心，吸引了来自世界各地的众多投资者。所以在立法层面上，我们应当更多的对标、对表先进国家地区营商环境优化的相关政策、经验，建立更加全面完善，且与国际接轨的高标准法治化营商环境。

（二）严格执法，加强行政执法体系建设

善治是良法之生命，法治政府建设不仅是营商环境建设的需要，也有助于推进国家治理方式的现代化。在破解营商环境建设面临的瓶颈问题时，既需要顶层设计定位，又需要扎紧制度笼子力求落实，要加快法治政府建设，践行开放多元、审慎执法的理念。

一是约束行政权力，树立有限政府理念。在营商环境报告中，市场的开放与自由程度是衡量营商环境建设指标的重要标准，要想正确处理“有形之手”与“无形之手”的关系，就必须用法律法规理清政府和市场的界限，让市场能够自由发挥资源配置中基础性作用的同时，政府又能够发挥弥补市场失灵的作用，形成互补。做简政放权的“减法”，建立“负面清单”压缩政府权力，把牢市场宏观走向的同时，进一步对微观经济减少直接干预，一切让制度说话，让制度和法规激活市场和社会的发展动力。

二是营造公平的竞争环境。大刀阔斧的对妨碍公平竞争的各种规定、做法进行改革，最大程度消减市场主体歧视，降低准入门槛。打破市场壁垒，保障公有制经济体和非公有制经济体的各类市场主体在公共市场领域能够享受一样的待遇，同时不断加大对不正当竞争的处罚力度，扩大对不正当竞争的认定涵盖范围，从根上肃清不正当竞争，保障市场良性竞争秩序。 

三是打造透明公开的政策环境。唯有全信息的公开透明，才能拨得云开，真切的看到公权力的边界。高度法治化的营商环境中，在立法层面上，但凡涉及市场主体的权利、义务、责任的政策文件务必按照国家现有公开要求和流程全部公示。在执法层面上，但凡涉及市场监督管理的依据和标准务必按照规定渠道，面向市场所有主体公开公示，避免权利寻租。同时依托“互联网+”思维和互联网技术，推进大数据和政府公权力服务的深度融合，拓宽信息获取渠道，提升市场主体获取信息的便捷度。

四是提供稳定、可预期的市场环境。一定程度上，可预期且稳定的市场环境能够为市场环境的发展提供正向推力，将市场活力有序地转化为经济动力，只有在一个稳定、可预期的市场环境里，市场主体才能打消顾虑，有动力去从事持续性、创造性的活动。要保持政策的连续性和稳定性，不朝令夕改，不因人而异，降低政策不可预知的风险，提高政府公信力。

五是转变思维，打造服务型政府。政府要充分履行为市场主体提供公共服务的职能，完善政务服务，优化行政审批流程，提高审批效率，降低企业制度性成本。将单一市场监管思维融合现代经济服务意识，“监管”“服务”两手抓牢、两手并重。以市场主体期待和需求为导向，重新定位政府和企业之间的关系，做好监管与服务的“乘法”，营造“亲”“清”新型政商环境，建立有效的政企沟通和反馈机制，激发市场主体活力。

三、积极探索法治化营商环境建设的“1143”工作法

探索建立适合内蒙古地区落实的各类、各级行政执法工作的“1143”工作法，即坚持一个引领，遵循一个标准，聚焦四化建设，实现三项提升。

一是坚持“一个引领”，推动“党建+业务”深度融合。始终坚持党建引领，促进“党建+业务”深度融合。做到抓党建从工作考量、抓工作从党建入手，各部门层层抓实责任、各单位层层传导压力。

二是遵循“一个标准”，确保司法保障落实落细。通过梳理权责清单、执法流程图及行政执法岗位职责，建立动态调整机制、公示制度，持续完善行政执法责任落实标准。认真梳理行政执法权责清单，从立法开始到守法、司法、执法全链条进行流程解析，规范各类法律程序；建立行政执法岗责标准，逐条明晰营商环境管理各岗位主体责任，形成立法、司法、执法三级责任联动格局。同时建立动态调整机制，确保相关营商环境法律法规的时效性、准确性、权威性。主动建立公示公开制度，做到立法、司法、执法过程的全透明，主动接受社会监督，切实做到执法公开、透明，确保执法权力在阳光下运行。

三是聚焦“四化建设”，确保行政执法规范有序。

（一）坚持为执法、司法队伍赋能，实现执法队伍素养专业化

严格执行行政执法人员持证上岗及资格管理制度。要求从事营商环境管理岗位的司法人员，必须经过专业考试，持证上岗，加强准入机制，同时注重技能培训，以提升管理执法能力为导向，每一年度采取集中授课、集中测评、技能比赛等方式，重点学习相关法律、行业制度，使立法、执法人员“学法懂法，遵法用法，依法执法”，持续强化全体法务人员的规矩意识和纪律意识，从根本上杜绝不规范、不廉洁、不自律等有损执法形象的行为；坚持“开门整肃”，通过设立举报箱、公开举报电话和举报邮箱，向社会收集司法人员违规违纪及不文明执法线索，及时调查，严肃处理。

（二）坚持依法办事，实现执法流程管理规范化

一是分类建立制度保障。明确行政许可、行政审批、行政执法、行政处罚及执法人员管理等各环节制度及工作准则，形成规范执法的制度框架。

二是严格规范执法流程。制定执法流程，严格依照执法流程的规章制度开展执法工作，做到有规范可依、有制度可循、有标准可评，促进执法规范、执法文明。

三是努力提升执法水平。要求一线执法人员严格执行“六个必须”即必须进行案件登记，必须恢复现场原状，必须牢记法律时限，必须提交法制审核，必须送达法律文书，必须做到罚缴分离，及时规避法律风险点，做到执法用法制度化、规范化。

（三）坚持公开公正，实现执法过程监督透明化

一是主动加强执法队伍监督。严格落实行政执法公示、行政执法全过程记录、重大行政执法决定法制审核“三项制度”，通过执法记录仪、录音笔等载体，对日常监督检查、调查取证等行政执法活动全过程如实记录，做到执法全过程留痕和可回溯管理；编制法制审核流程和重大执法决定目录清单，明确法制审核主体、范围及内容，各执法、司法单位落实重大事件集体讨论制度，确保每项重大行政执法决定必须经过集体讨论审核。并设立重大案件结案后再回访制度，调查执法人员是否存在违规行为或不文明执法等现象；将“依法行政”指标纳入各级司法、执法机关赛马考核，对未落实依法行政的行为，依法依规追究执法人员的执法过错责任。

二是主动接受社会公众监督。运用好各级司法机关门户网站公示专栏及信用信息公示系统作为营商环境管理执法信息公示载体，依法将执法责任体系、执法人员信息、行政许可决定、行政处罚决定、等内容进行公示，并主动公示公开《行政相对人权利义务及投诉举报方式》，大力宣传执法部门举报电话及举报邮箱，畅通监督渠道，主动接受监督，有效提高执法的“能见度”和“透明度”，保障群众的知情权和监督权。

（四）坚持优质服务，实现“线上线下”联动一体化

一是推进多样化法治营商环境宣传。抓住重要平台比如微信、抖音、微博，抓住重要人群比如司法、执行、商户，抓住重要节点比如“3.15”、“6.29”、“12.4”，采用多样多元的线上、线下宣传方式，全方位营造法治化营商环境氛围，深化市场行为法治宣传。

二是推进政府单位便民化服务意识。坚持便民利民原则，持续优化行政请求受理流程，实行“一个窗口”受理、“一次性告知”，实现“最多跑一次”。

三是推进差异化市场监管。持续推进“互联网+”智慧法治，以“双随机、一公开”为监管手段，以信用监管为基础,重点监管为补充，对市场主体实行差异化监管，对守法的市场主体“无事不扰”，违法的市场主体户“有事不饶”，实现“重点监管、精准打击”，有效提升监管的针对性和准确性。 

四是实现“三项提升”，助力营商环境优化拾级而上。注重司法、执法队伍素质全面提升。通过加强教育培训、完善管理制度、严格规范执法、层层压实责任等，持续法务人员树立正确执法理念、夯实规范执法意识，切实做到将执法责任放在心中、扛在肩上、落到实处。

五是注重行政执法能力不断提升。注重市场管控水平持续提升。始终保持市场监管高压态势，积极探索营商环境监督管理新举措，着力深化营商环境有机监管互动，为全时段、全方位市场监管注入合力。坚持日常监管与重点打击相结合、专项行动与长效治理相结合，对标先进，总结经验，进一步加大法治化营商环境建设力度，持续提升全体法务人员的业务能力和行政执法质量。 

“国无恒强无恒弱，奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”推动中国特色社会主义法治体系建设不断迈入新台阶，关键是要把蓝图一步步变为现实。鼓励创新改革，不是放任自流、投机取巧，更不是蛮干硬干，必须保持一颗敬畏之心，完整、准确、全面落实新发展理念。要敬畏市场，以更大力度营造市场化、法治化、国际化营商环境。压紧压实职责所在，构建“责任闭环”；加强全面统筹协调，凝聚“工作合力”。聚焦重点问题短板，强化“重点突破，建立更标准、更全机制、更高效率的法治化营商环境，才能在“十四五”规划的路上高奏凯歌，续写下个百年辉煌。